當(dāng)“風(fēng)光狂奔”遇上“煤電慣性”：電力部門碳達(dá)峰倒計(jì)時(shí)

過(guò)去一年，得益于可再生能源的高速發(fā)展，中國(guó)電力系統(tǒng)碳排放強(qiáng)度下降明顯，發(fā)電碳排放強(qiáng)度同比減少5%[1]，以風(fēng)電和光伏為代表的新能源也在引領(lǐng)著全球綠色產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。當(dāng)前，中國(guó)正站在能源轉(zhuǎn)型的十字路口，2025年既是“十四五”的收官之年，也是“十五五”碳達(dá)峰攻堅(jiān)戰(zhàn)的起跑線，無(wú)論是國(guó)家層面還是地方層面，圍繞著“十五五”能源規(guī)劃的前期研究工作正緊鑼密鼓地進(jìn)行著。

 

值此“十四五”收官之年，上海國(guó)際問(wèn)題研究院“能源低碳發(fā)展”項(xiàng)目課題組與國(guó)際環(huán)保機(jī)構(gòu)綠色和平，對(duì)“十四五”以來(lái)中國(guó)電力部門低碳轉(zhuǎn)型態(tài)勢(shì)進(jìn)行回顧分析，以期為“十五五”能源規(guī)劃、碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)協(xié)同等政策制定提供有效參考。

 

“十四五”作為構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的關(guān)鍵期，自2021年以來(lái)，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局先后印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)新時(shí)代新能源高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案》《加快構(gòu)建新型電力系統(tǒng)行動(dòng)方案（2024—2027年）》《關(guān)于大力實(shí)施可再生能源替代行動(dòng)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化新能源上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革 促進(jìn)新能源高質(zhì)量發(fā)展的通知》等指導(dǎo)性政策文件，提出加快推進(jìn)新型電力系統(tǒng)，提升可再生能源安全可靠替代能力，推動(dòng)新能源上網(wǎng)電價(jià)正式進(jìn)入全面市場(chǎng)化階段，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)提供有力支撐。

 

中國(guó)電力部門碳排放有望在今年達(dá)到峰值

 

“十四五”以來(lái)，中國(guó)電力結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。截至2025年一季度[2]，中國(guó)的風(fēng)電和太陽(yáng)能裝機(jī)達(dá)到14.8億千瓦，首次超過(guò)14.5億千瓦的火電裝機(jī)規(guī)模。并網(wǎng)風(fēng)電和太陽(yáng)能裝機(jī)占全口徑發(fā)電裝機(jī)的比例從2021年的26.7%增長(zhǎng)至2025年一季度的43.2%。

 

從新增發(fā)電裝機(jī)來(lái)看，2024年全國(guó)風(fēng)電和太陽(yáng)能新增發(fā)電裝機(jī)近3.6億千瓦，占新增發(fā)電裝機(jī)總?cè)萘康?3.1%[3]，可以看出，新能源裝機(jī)正在實(shí)現(xiàn)對(duì)火電裝機(jī)的深度增量替代。

 

從新增發(fā)電量來(lái)看，2024年全國(guó)可再生能源新增發(fā)電量約占全社會(huì)新增用電量的86%[4]，其中，風(fēng)電和太陽(yáng)能合計(jì)新增發(fā)電量貢獻(xiàn)了約56.8%的全社會(huì)新增用電需求。這一占比在今年得到進(jìn)一步提升——2025年一季度，風(fēng)電和太陽(yáng)能新增發(fā)電量超過(guò)全社會(huì)新增用電量[5]，若延續(xù)這一趨勢(shì)，今年中國(guó)可再生能源有望滿足全社會(huì)新增電力需求，這也意味著，中國(guó)電力部門的碳排放有望在2025年達(dá)到峰值。

 

十年回顧：“十四五”新核準(zhǔn)煤電裝機(jī)總量預(yù)計(jì)超“十三五”

 

“十三五”期間，全國(guó)新核準(zhǔn)煤電裝機(jī)呈U型逆增，總裝機(jī)規(guī)模約1.45億千瓦[6]。前期（2016-2018）為消解‘十二五’大規(guī)模核準(zhǔn)的煤電項(xiàng)目，2018年新核準(zhǔn)煤電裝機(jī)較2016年同比減少84.5%；2019年隨著煤電風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警松綁，核準(zhǔn)量反彈63.1%，并在2020年出現(xiàn)“搶閘沖鋒”。

 

“十四五”以來(lái)，煤電核準(zhǔn)則呈倒U型趨勢(shì)。截至2025年一季度，總裝機(jī)規(guī)模約2.89億千瓦，是“十三五”時(shí)期獲批總量的近2倍。2021年中國(guó)提出“雙碳”目標(biāo)，新增核準(zhǔn)量同比下降57.7%[7]；2022年多地區(qū)出現(xiàn)電力供應(yīng)緊張事件，東部負(fù)荷大省煤電核準(zhǔn)出現(xiàn)“回潮”，并在2023年迎來(lái)“十三五”以來(lái)的峰值。

 

根據(jù)綠色和平的最新統(tǒng)計(jì)[8]，2024年，中國(guó)新增煤電核準(zhǔn)裝機(jī)約6224萬(wàn)千瓦，較2023年同比減少約41.5%，是“十四五”以來(lái)煤電核準(zhǔn)首次出現(xiàn)下降。盡管如此，2024年新核準(zhǔn)煤電裝機(jī)總量仍超“十三五”期間年度新增核準(zhǔn)裝機(jī)容量的最高值。此外，2025年第一季度，新核準(zhǔn)煤電裝機(jī)約1129萬(wàn)千瓦，接近2019年全年核準(zhǔn)的裝機(jī)規(guī)模。橫向?qū)Ρ瓤梢钥闯觯?“十四五”時(shí)期新增煤電核準(zhǔn)規(guī)模始終處于高位。

 

聚焦當(dāng)下，中國(guó)仍面臨著能源安全、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及“雙碳”目標(biāo)等多線任務(wù)，盡管近年來(lái)電力供需呈現(xiàn)緊平衡態(tài)勢(shì)，但是電力系統(tǒng)尚不存在容量缺口。

 

根據(jù)數(shù)據(jù)顯示[9]，2024年全國(guó)統(tǒng)調(diào)最高用電負(fù)荷為14.5億千瓦，而全國(guó)電力裝機(jī)總量高達(dá)33.5億千瓦，其中火電裝機(jī)為14.4億千瓦，接近最高用電負(fù)荷。在此轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，若持續(xù)大規(guī)模擴(kuò)張煤電裝機(jī)容量，電力系統(tǒng)不僅有可能重蹈“十二五”煤電產(chǎn)能過(guò)剩覆轍，更將加劇轉(zhuǎn)型期的結(jié)構(gòu)性矛盾。特別是考慮到現(xiàn)有火電裝機(jī)已基本滿足尖峰負(fù)荷需求，繼續(xù)依靠大規(guī)模新增煤電裝機(jī)來(lái)滿足時(shí)段性、小時(shí)間尺度的電力平衡的規(guī)劃思路已難以適應(yīng)新型電力系統(tǒng)的建設(shè)要求。

 

2024年以來(lái)，煤電核準(zhǔn)省份由東部向西部轉(zhuǎn)移

 

“十三五”期間，中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消費(fèi)仍以高碳為主，富煤地區(qū)新核準(zhǔn)煤電裝機(jī)是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的3倍左右[10]。進(jìn)入“十四五”（2021年-2025年一季度），東部用電負(fù)荷大省與西部外送電力省份開始同步推進(jìn)煤電核準(zhǔn)工作。

 

“十四五”以來(lái)，累計(jì)新核準(zhǔn)煤電裝機(jī)規(guī)模最大的五個(gè)省份依次為廣東（2802萬(wàn)千瓦）、江蘇（2384.3萬(wàn)千瓦）、內(nèi)蒙古（2074.5萬(wàn)千瓦）、安徽（1917.7萬(wàn)千瓦）、陜西（1739萬(wàn)千瓦）。分區(qū)域來(lái)看，華東電網(wǎng)、西北電網(wǎng)和南方電網(wǎng)是“十四五”以來(lái)煤電核準(zhǔn)的主要區(qū)域，其合計(jì)核準(zhǔn)煤電裝機(jī)占全國(guó)新核準(zhǔn)煤電裝機(jī)的58.7%。

 

2022年起，受結(jié)構(gòu)性尖峰電力缺口影響，電力需求持續(xù)增長(zhǎng)的東部負(fù)荷大省通過(guò)大規(guī)模擴(kuò)張煤電裝機(jī)以保障本地電力供應(yīng)安全。然而，自2024年開始，新審批通過(guò)煤電裝機(jī)地區(qū)出現(xiàn)向風(fēng)光資源豐富的西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。

 

具體來(lái)看，2024年和2025年一季度累計(jì)新核準(zhǔn)煤電裝機(jī)規(guī)模最大的五個(gè)省份依次為內(nèi)蒙古（1064萬(wàn)千瓦）、甘肅（1002萬(wàn)千瓦）、新疆（528萬(wàn)千瓦）、黑龍江（466萬(wàn)千瓦）、吉林（466萬(wàn)千瓦）。

 

新核準(zhǔn)煤電機(jī)組難以助力系統(tǒng)“調(diào)谷”

 

隨著新能源裝機(jī)接入系統(tǒng)比例超過(guò)40%，如何更好地“調(diào)谷”成為電力系統(tǒng)正在面臨的挑戰(zhàn)。在風(fēng)光大發(fā)而需求不足的時(shí)段，電力系統(tǒng)需通過(guò)降低部分機(jī)組出力，釋放向下調(diào)節(jié)能力以維持系統(tǒng)的平衡穩(wěn)定[11]。

 

2023年，山東電力現(xiàn)貨市場(chǎng)曾連續(xù)22小時(shí)出現(xiàn)負(fù)電價(jià)；2024年，山西、浙江等地相繼出現(xiàn)零電價(jià)或負(fù)電價(jià)；2025年的“五一”負(fù)電價(jià)加劇，山東負(fù)電價(jià)頻次追平2023年且首次5天均出現(xiàn)。負(fù)電價(jià)的出現(xiàn)跟各地區(qū)新能源的快速發(fā)展密切相關(guān)，當(dāng)系統(tǒng)中新能源占比增加，面對(duì)階段性用電需求不足的時(shí)刻，需要電力系統(tǒng)發(fā)揮靈活性，降低系統(tǒng)的出力能力。

 

從新核準(zhǔn)通過(guò)煤電機(jī)組的規(guī)模來(lái)看，2024年和2025年一季度，新核準(zhǔn)煤電項(xiàng)目仍以百萬(wàn)千瓦大機(jī)組為主。2024年，60萬(wàn)千瓦及以上燃煤機(jī)組的項(xiàng)目占總核準(zhǔn)項(xiàng)目數(shù)量的69.6%；2025年一季度占比為88.9%。

 

新核準(zhǔn)百萬(wàn)級(jí)燃煤電機(jī)組并非是提升系統(tǒng)“調(diào)谷”能力的解決方案，反而有可能加劇電力系統(tǒng)向下靈活性的不足。即使大型燃煤機(jī)組處于‘熱備用’狀態(tài)并滿足20%-30%的最小出力要求，但由于系統(tǒng)中開機(jī)數(shù)量過(guò)多，因此并無(wú)法有效降低供給。例如，若某時(shí)刻電力需求為100萬(wàn)千瓦，當(dāng)系統(tǒng)中已有4臺(tái)100萬(wàn)千瓦機(jī)組以25%的最小出力運(yùn)行（即最低供給達(dá)100萬(wàn)千瓦），此時(shí)新增備用煤電機(jī)組將進(jìn)一步加劇供大于求的電力供需失衡。此外，由于大型燃煤機(jī)組增減出力的響應(yīng)時(shí)間較長(zhǎng)、爬坡速率較慢，長(zhǎng)期低負(fù)荷運(yùn)行會(huì)增加設(shè)備損耗、煤耗和碳排放。

 

2025年作為“十四五”的收官之年，電力部門的低碳轉(zhuǎn)型成效將直接影響“十五五”時(shí)期全國(guó)碳達(dá)峰進(jìn)程。為進(jìn)一步推動(dòng)新型電力系統(tǒng)建設(shè)跟低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程的有效銜接，綠色和平建議：

 

宜盡快出臺(tái)電力部門轉(zhuǎn)型頂層設(shè)計(jì)政策文件。通過(guò)更新煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，出臺(tái)控制煤電發(fā)電量與有序轉(zhuǎn)型的時(shí)間表，引導(dǎo)煤電等電力部門關(guān)鍵領(lǐng)域開展更深度的低碳轉(zhuǎn)型；通過(guò)提升2030年可再生能源發(fā)電裝機(jī)目標(biāo)與投資力度，助力實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)電增量對(duì)于煤電的替代，實(shí)現(xiàn)電力部門在2025年前碳達(dá)峰和凈零排放發(fā)展目標(biāo)。

 

宜盡快建立尖峰負(fù)荷的資源保障體系，以更具經(jīng)濟(jì)效益的方式提升電力系統(tǒng)供電可靠性與氣候韌性。在大部分地區(qū)“全年富電量，短時(shí)缺電力”的電力供需形勢(shì)下，出現(xiàn)電力缺口時(shí)并不意味著一定要新建電源機(jī)組來(lái)滿足。在保障電力供應(yīng)安全的前提下，利用電力資源充裕度技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較的方法，可以從規(guī)劃層面優(yōu)化電力供應(yīng)結(jié)構(gòu)、設(shè)計(jì)尖峰負(fù)荷資源保障體系，以更為經(jīng)濟(jì)的方式滿足同樣的電力服務(wù)，使得整個(gè)規(guī)劃的社會(huì)總投入最小，避免電力系統(tǒng)整體效益進(jìn)一步下滑[12]。

 

宜充分挖掘“源-網(wǎng)-荷-儲(chǔ)”靈活性潛力與適應(yīng)新能源占比逐漸提高的新型電力系統(tǒng)的發(fā)展需求，同時(shí)大力發(fā)展分布式可再生能源，不將新建煤電項(xiàng)目當(dāng)做能源保供的“最優(yōu)解”。地方政府宜盡早擺脫依賴煤電發(fā)展的慣性思維，加大力度發(fā)展分布式可再生能源、新型儲(chǔ)能和需求側(cè)響應(yīng)等靈活性資源創(chuàng)造更多有力政策條件。這些舉措將為用能大省提供更多低碳、高效和經(jīng)濟(jì)的解決方案，創(chuàng)造更多就業(yè)和綠色增長(zhǎng)。

 

參考文獻(xiàn)

 

[1] IEA, Electricity 2025

 

[2] 國(guó)家能源局, 國(guó)家能源局2025年二季度新聞發(fā)布會(huì)文字實(shí)錄

 

[3] 根據(jù)中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)整理

 

[4] 國(guó)家能源局, 2024年可再生能源并網(wǎng)運(yùn)行情況

 

[5] 國(guó)家能源局, 國(guó)家能源局2025年二季度新聞發(fā)布會(huì)文字實(shí)錄

 

[6] 綠色和平，構(gòu)建低碳新型電力系統(tǒng)：2020 年煤電核準(zhǔn)熱潮不可在“十四五”期間重演

 

[7] 綠色和平，2021年-2022年第一季度中國(guó)各省煤電項(xiàng)目審批分析

 

[8] 本簡(jiǎn)報(bào)涉及的數(shù)據(jù)均來(lái)自官方公開渠道，包括但不限于全國(guó)、各省、直轄市及自治區(qū)的發(fā)展和改革委員會(huì)官方網(wǎng)站、投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)、和生態(tài)環(huán)境廳公布的項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告等。數(shù)據(jù)查詢時(shí)間截至2025年4月30日。

 

[9] 中電聯(lián)統(tǒng)計(jì)與數(shù)據(jù)中心，中電聯(lián)發(fā)布2024-2025年度全國(guó)電力供需形勢(shì)分析預(yù)測(cè)報(bào)告

 

[10] 綠色和平，構(gòu)建低碳新型電力系統(tǒng)：2020 年煤電核準(zhǔn)熱潮不可在“十四五”期間重演

 

[11] 張樹偉，中國(guó)煤電轉(zhuǎn)型：角色分化如何突破“結(jié)構(gòu)性鎖定”？

 

[12] 綠色和平，《中國(guó)電力供應(yīng)安全的經(jīng)濟(jì)分析與保障路徑研究》