碳市場擴圍的市場邏輯和行政邏輯

近兩年，擴圍（Scope Expansion）成為全球各地碳市場共同的議題。2023年底，歐盟啟動了第二碳市場建設（EU ETS2），暫定于2027年將建筑、道路交通及小型能源和工業(yè)納入新的強制性碳市場管理。2024年，英國就碳市場擴圍多次征求公眾意見，擬將廢棄物處理、航運等行業(yè)及碳移除（Carbon Removals）活動納入碳市場管理范圍。國內(nèi)方面，2024年下半年，全國碳市場正式將水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)納入交易提上正式議程。受全國碳市場影響，地方試點碳市場也迎來新一輪擴圍，廣東、上海在配額分配方案中擴大了行業(yè)覆蓋范圍；湖北通過修訂碳交易管理辦法明確降低碳排放規(guī)模納管門檻、擴大行業(yè)覆蓋范圍；天津就擴大碳市場覆蓋范圍公開征求意見。從全球范圍看，碳市場擴圍主要有以下四類技術路線：一是擴大行業(yè)覆蓋范圍；二是降低企業(yè)（設施）的排放規(guī)模準入門檻；三是增加溫室氣體排放覆蓋類型；四是與其他能源環(huán)境市場機制建立鏈接，包括自愿減排市場、涉碳國際貿(mào)易政策、電力市場等。

 

擴圍的驅動因素

 

總體而言，碳市場擴圍的最根本的驅動因素是更好地發(fā)揮碳市場功能——正如歐盟碳市場指令條款1明確指出的“以成本有效和經(jīng)濟高效的方式推動溫室氣體減排”。然而在現(xiàn)實中，碳市場擴圍的直接驅動因素卻與國家或地區(qū)整體碳減排戰(zhàn)略路徑、碳市場發(fā)展進程，以及與其他能源環(huán)境政策協(xié)同等相關，主要分為以下三種：

 

一是按照既定工作計劃逐步完善碳市場建設。碳市場建設發(fā)展往往經(jīng)歷一個從易到難的過程，如2021年英國碳市場從電力、工業(yè)和航空起步，有計劃地在2027年左右向航運、廢棄物利用行業(yè)擴展。我國碳市場從發(fā)電行業(yè)起步，計劃逐步全面覆蓋八大工業(yè)行業(yè)。按照計劃擴圍可以逐步穩(wěn)妥發(fā)揮碳市場功能，不斷提升碳市場的影響力乃至國家或地區(qū)應對氣候變化的國際影響力。

 

二是緩解碳市場“萎縮困局”（Endgame）。對基于“總量－交易”（Cap and Trade）規(guī)則的碳市場而言，其排放規(guī)模和配額總量隨著時間推進呈現(xiàn)一條線性向下的曲線，發(fā)展時間越長越可能面臨交易萎縮的局面，進而導致碳價不能反映碳減排成本，使得碳市場功能徹底喪失。因此，歐盟開設第二碳市場（未來極有可能與現(xiàn)有碳市場合并）、推出碳邊境調(diào)節(jié)機制等措施都是應對“萎縮困局”的手段。我國地方試點碳市場也存在類似情況，隨著全國碳市場的擴圍，地方碳市場排放和配額規(guī)模必然出現(xiàn)斷崖式下降，亟需擴圍以確保市場正常運轉。

 

三是對快速發(fā)展的新興事物開展碳管理。對于AI產(chǎn)業(yè)、綠色能源技術、深度碳減排技術等新興事物，利用已有的碳市場制度對其開展碳管理，引導其綠色低碳發(fā)展或激勵社會向這類領域加大投資，通常比制定一個新的政策更加便捷有效。例如，英國考慮將廢棄物發(fā)電、碳移除納入碳市場，主要目的就是激勵社會對這類領域的投資。我國部分地方碳市場將數(shù)據(jù)中心納入管理，主要是應對該行業(yè)低碳管理政策的缺位。

 

擴圍的決策邏輯和決定因素

 

具體如何擴圍，從哪些行業(yè)領域開始、是否要調(diào)整市場準入門檻，制定什么樣的配套政策等，才能實現(xiàn)以“成本有效和經(jīng)濟高效的方式推動溫室氣體減排”的目標呢？

 

從碳市場政策設計的底層邏輯看，“成本有效”主要是基于市場的邏輯，通過市場化的交易，使得碳價能夠充分反映全社會邊際減排成本，推動從成本最低的地方開始減排，進而使得社會以最低的成本實現(xiàn)總體碳減排目標。因此，基于市場邏輯，如何擴圍的主要決定因素就是發(fā)現(xiàn)更低的減排成本——即需要將減排成本更低（或者相對較低）的主體納入進來，實踐中則需要對備選主體的邊際減排成本和減排潛力（包括技術減排潛力、經(jīng)濟減排潛力），以及由此帶來的對配額供需的影響、對市場秩序的沖擊等情況進行充分評估。

 

“經(jīng)濟高效”主要是基于行政的邏輯，通過精準的政策設計，使得碳市場制度與國家或地區(qū)的總體碳減排戰(zhàn)略規(guī)劃協(xié)同、與其他能源環(huán)境政策目標相容，降低行業(yè)間、地區(qū)間的“碳泄露”風險、確保全社會碳減排目標的順利實現(xiàn)。此外，還要考慮具體監(jiān)管措施的可操作性，降低行政管理成本。因此，基于行政邏輯，如何擴圍的主要決定因素就是政策措施能夠得到有效實施——即具有實施政策的客觀需求，以及推進具體工作的基礎條件，實踐中則需要具體評估全社會碳減排進程對擴圍的需求，與其他能源環(huán)境政策的潛在沖突，以及擬擴圍對象的數(shù)據(jù)基礎、財務影響（政策阻力）等情況。

 

從歐盟實踐經(jīng)驗看，碳市場擴圍決策過程中，市場邏輯是基本前提，在此基礎上，精細化的配套政策設計則需要考慮行政邏輯。歐盟通過設置獨立的EU-ETS2來對碳市場擴圍，最主要的決定因素就是建筑、道路交通領域邊際減排成本較高，碳減排進程落后于社會平均水平，需要設置更加嚴格的總量控制約束措施。由于建筑、道路交通領域“碳泄露”風險較低，因此，采用100%拍賣的方式發(fā)放配額，提升市場管控效率，這兩點直接體現(xiàn)了市場邏輯的主導。與此同時，由于建筑、道路交通與消費者生活直接相關，EU-ETS2將直接推動燃油、燃氣等終端化石能源價格上漲，對于弱勢群體生活將造成較大影響，因此，將碳價調(diào)節(jié)干預點設置在45歐元，顯著低于EU-ETS1的碳價，同時將部分配額拍賣所得設立社會氣候基金以補助弱勢群體，這些方面又體現(xiàn)了行政邏輯。

 

對我國地方碳市場

 

高質量擴圍的啟示

 

我國地方碳市場和全國碳市場建設，通常采取“先易后難”的推進路徑，優(yōu)先選擇“排放總量大、數(shù)據(jù)基礎好、管理水平高”的行業(yè)進行擴圍，體現(xiàn)了行政邏輯主導擴圍決策，市場邏輯考慮則有所不足。目前，全國碳市場擴圍尚處于早期階段，國際國內(nèi)碳市場豐富的實踐經(jīng)驗可以助力提升決策水平，進而使得市場功能逐步得到有效發(fā)揮。受全國碳市場擴圍的影響，地方碳市場的擴圍則進入了“深水區(qū)”，有些探索甚至處于全球前沿。由于地方碳市場的實踐時間較長，積累了較好的工作經(jīng)驗和數(shù)據(jù)基礎，針對擴圍，有條件在科學研究分析的基礎上，細化政策設計，統(tǒng)籌兼顧市場邏輯和行政邏輯，發(fā)掘更多“以成本有效和經(jīng)濟高效的方式推動溫室氣體減排”的現(xiàn)實解決方案，助力我國早日建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場。建議可以從以下三個方面完善相關工作：

 

一是以優(yōu)化提升市場功能為導向，將市場邏輯作為擴圍的主要決定因素。用好歷年積累的數(shù)據(jù)基礎，對碳市場已覆蓋的行業(yè)（領域）及備選行業(yè)（領域）的邊際減排成本、減排潛力開展科學分析，優(yōu)先選擇碳減排成本低的行業(yè)領域進行擴圍。同時，強化配額政策與碳減排成本的關聯(lián)，根據(jù)碳減排成本設置不同的有償比例，穩(wěn)步提升市場整體有償比例，使碳價反映真實的碳減排成本。

 

二是同步推進擴圍和配套政策體系完善，發(fā)揮好行政邏輯的保障作用。以減排成本和潛力作為擴圍的主要決定因素，很可能在數(shù)據(jù)基礎、管理成本、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面帶來新的挑戰(zhàn)，需要用好地方碳市場的試點功能定位，在納管主體確定、MRV流程、配額控制等方面，開展一些先行先試。例如，對于建筑領域擴圍，可以借鑒EU-ETS2將上游燃料供應商作為管控主體的經(jīng)驗，嘗試從電力熱力供應商層面識別潛在納管主體，依托電力熱力供應商集中開展碳排放監(jiān)測報告等政策和技術創(chuàng)新。對于配額控制，強化與地方碳達峰戰(zhàn)略路徑的銜接，從強度控制為主逐步轉向總量控制，有條件的行業(yè)可率先啟動總量控制。

 

三是有意識地選擇一些前沿性碳減排領域擴圍，突出碳市場對深度減碳技術的獨特支持功能。對于碳捕集與封存、綠色燃料、氫能、電化學儲能、建筑熱泵等這些目前成本較高但未來需要發(fā)揮重要作用的碳減排技術應用，可以通過修改或創(chuàng)新政策設計將其納入到碳市場中來。例如，對于碳捕集與封存，暫不考慮后續(xù)處置利用情況，允許從企業(yè)核算邊界中扣除；對于綠色燃料、氫能，暫不考慮其當前全生命周期排放，直接認定為零排放能源。對于電化學儲能、建筑熱泵，可以通過綠電交易、碳普惠等途徑與碳市場鏈接。（本文僅代表作者個人觀點）