碳市場擴圍的市場邏輯和行政邏輯

文章來源:中國電力企業(yè)管理蔣文聞2025-06-02 20:56

近兩年,擴圍(Scope Expansion)成為全球各地碳市場共同的議題。2023年底,歐盟啟動了第二碳市場建設(EU ETS2),暫定于2027年將建筑、道路交通及小型能源和工業(yè)納入新的強制性碳市場管理。2024年,英國就碳市場擴圍多次征求公眾意見,擬將廢棄物處理、航運等行業(yè)及碳移除(Carbon Removals)活動納入碳市場管理范圍。國內(nèi)方面,2024年下半年,全國碳市場正式將水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)納入交易提上正式議程。受全國碳市場影響,地方試點碳市場也迎來新一輪擴圍,廣東、上海在配額分配方案中擴大了行業(yè)覆蓋范圍;湖北通過修訂碳交易管理辦法明確降低碳排放規(guī)模納管門檻、擴大行業(yè)覆蓋范圍;天津就擴大碳市場覆蓋范圍公開征求意見。從全球范圍看,碳市場擴圍主要有以下四類技術路線:一是擴大行業(yè)覆蓋范圍;二是降低企業(yè)(設施)的排放規(guī)模準入門檻;三是增加溫室氣體排放覆蓋類型;四是與其他能源環(huán)境市場機制建立鏈接,包括自愿減排市場、涉碳國際貿(mào)易政策、電力市場等。
 
擴圍的驅動因素
 
總體而言,碳市場擴圍的最根本的驅動因素是更好地發(fā)揮碳市場功能——正如歐盟碳市場指令條款1明確指出的“以成本有效和經(jīng)濟高效的方式推動溫室氣體減排”。然而在現(xiàn)實中,碳市場擴圍的直接驅動因素卻與國家或地區(qū)整體碳減排戰(zhàn)略路徑、碳市場發(fā)展進程,以及與其他能源環(huán)境政策協(xié)同等相關,主要分為以下三種:
 
一是按照既定工作計劃逐步完善碳市場建設。碳市場建設發(fā)展往往經(jīng)歷一個從易到難的過程,如2021年英國碳市場從電力、工業(yè)和航空起步,有計劃地在2027年左右向航運、廢棄物利用行業(yè)擴展。我國碳市場從發(fā)電行業(yè)起步,計劃逐步全面覆蓋八大工業(yè)行業(yè)。按照計劃擴圍可以逐步穩(wěn)妥發(fā)揮碳市場功能,不斷提升碳市場的影響力乃至國家或地區(qū)應對氣候變化的國際影響力。
 
二是緩解碳市場“萎縮困局”(Endgame)。對基于“總量-交易”(Cap and Trade)規(guī)則的碳市場而言,其排放規(guī)模和配額總量隨著時間推進呈現(xiàn)一條線性向下的曲線,發(fā)展時間越長越可能面臨交易萎縮的局面,進而導致碳價不能反映碳減排成本,使得碳市場功能徹底喪失。因此,歐盟開設第二碳市場(未來極有可能與現(xiàn)有碳市場合并)、推出碳邊境調(diào)節(jié)機制等措施都是應對“萎縮困局”的手段。我國地方試點碳市場也存在類似情況,隨著全國碳市場的擴圍,地方碳市場排放和配額規(guī)模必然出現(xiàn)斷崖式下降,亟需擴圍以確保市場正常運轉。
 
三是對快速發(fā)展的新興事物開展碳管理。對于AI產(chǎn)業(yè)、綠色能源技術、深度碳減排技術等新興事物,利用已有的碳市場制度對其開展碳管理,引導其綠色低碳發(fā)展或激勵社會向這類領域加大投資,通常比制定一個新的政策更加便捷有效。例如,英國考慮將廢棄物發(fā)電、碳移除納入碳市場,主要目的就是激勵社會對這類領域的投資。我國部分地方碳市場將數(shù)據(jù)中心納入管理,主要是應對該行業(yè)低碳管理政策的缺位。
 
擴圍的決策邏輯和決定因素
 
具體如何擴圍,從哪些行業(yè)領域開始、是否要調(diào)整市場準入門檻,制定什么樣的配套政策等,才能實現(xiàn)以“成本有效和經(jīng)濟高效的方式推動溫室氣體減排”的目標呢?
 
從碳市場政策設計的底層邏輯看,“成本有效”主要是基于市場的邏輯,通過市場化的交易,使得碳價能夠充分反映全社會邊際減排成本,推動從成本最低的地方開始減排,進而使得社會以最低的成本實現(xiàn)總體碳減排目標。因此,基于市場邏輯,如何擴圍的主要決定因素就是發(fā)現(xiàn)更低的減排成本——即需要將減排成本更低(或者相對較低)的主體納入進來,實踐中則需要對備選主體的邊際減排成本和減排潛力(包括技術減排潛力、經(jīng)濟減排潛力),以及由此帶來的對配額供需的影響、對市場秩序的沖擊等情況進行充分評估。
 
“經(jīng)濟高效”主要是基于行政的邏輯,通過精準的政策設計,使得碳市場制度與國家或地區(qū)的總體碳減排戰(zhàn)略規(guī)劃協(xié)同、與其他能源環(huán)境政策目標相容,降低行業(yè)間、地區(qū)間的“碳泄露”風險、確保全社會碳減排目標的順利實現(xiàn)。此外,還要考慮具體監(jiān)管措施的可操作性,降低行政管理成本。因此,基于行政邏輯,如何擴圍的主要決定因素就是政策措施能夠得到有效實施——即具有實施政策的客觀需求,以及推進具體工作的基礎條件,實踐中則需要具體評估全社會碳減排進程對擴圍的需求,與其他能源環(huán)境政策的潛在沖突,以及擬擴圍對象的數(shù)據(jù)基礎、財務影響(政策阻力)等情況。
 
從歐盟實踐經(jīng)驗看,碳市場擴圍決策過程中,市場邏輯是基本前提,在此基礎上,精細化的配套政策設計則需要考慮行政邏輯。歐盟通過設置獨立的EU-ETS2來對碳市場擴圍,最主要的決定因素就是建筑、道路交通領域邊際減排成本較高,碳減排進程落后于社會平均水平,需要設置更加嚴格的總量控制約束措施。由于建筑、道路交通領域“碳泄露”風險較低,因此,采用100%拍賣的方式發(fā)放配額,提升市場管控效率,這兩點直接體現(xiàn)了市場邏輯的主導。與此同時,由于建筑、道路交通與消費者生活直接相關,EU-ETS2將直接推動燃油、燃氣等終端化石能源價格上漲,對于弱勢群體生活將造成較大影響,因此,將碳價調(diào)節(jié)干預點設置在45歐元,顯著低于EU-ETS1的碳價,同時將部分配額拍賣所得設立社會氣候基金以補助弱勢群體,這些方面又體現(xiàn)了行政邏輯。
 
對我國地方碳市場
 
高質量擴圍的啟示
 
我國地方碳市場和全國碳市場建設,通常采取“先易后難”的推進路徑,優(yōu)先選擇“排放總量大、數(shù)據(jù)基礎好、管理水平高”的行業(yè)進行擴圍,體現(xiàn)了行政邏輯主導擴圍決策,市場邏輯考慮則有所不足。目前,全國碳市場擴圍尚處于早期階段,國際國內(nèi)碳市場豐富的實踐經(jīng)驗可以助力提升決策水平,進而使得市場功能逐步得到有效發(fā)揮。受全國碳市場擴圍的影響,地方碳市場的擴圍則進入了“深水區(qū)”,有些探索甚至處于全球前沿。由于地方碳市場的實踐時間較長,積累了較好的工作經(jīng)驗和數(shù)據(jù)基礎,針對擴圍,有條件在科學研究分析的基礎上,細化政策設計,統(tǒng)籌兼顧市場邏輯和行政邏輯,發(fā)掘更多“以成本有效和經(jīng)濟高效的方式推動溫室氣體減排”的現(xiàn)實解決方案,助力我國早日建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場。建議可以從以下三個方面完善相關工作:
 
一是以優(yōu)化提升市場功能為導向,將市場邏輯作為擴圍的主要決定因素。用好歷年積累的數(shù)據(jù)基礎,對碳市場已覆蓋的行業(yè)(領域)及備選行業(yè)(領域)的邊際減排成本、減排潛力開展科學分析,優(yōu)先選擇碳減排成本低的行業(yè)領域進行擴圍。同時,強化配額政策與碳減排成本的關聯(lián),根據(jù)碳減排成本設置不同的有償比例,穩(wěn)步提升市場整體有償比例,使碳價反映真實的碳減排成本。
 
二是同步推進擴圍和配套政策體系完善,發(fā)揮好行政邏輯的保障作用。以減排成本和潛力作為擴圍的主要決定因素,很可能在數(shù)據(jù)基礎、管理成本、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面帶來新的挑戰(zhàn),需要用好地方碳市場的試點功能定位,在納管主體確定、MRV流程、配額控制等方面,開展一些先行先試。例如,對于建筑領域擴圍,可以借鑒EU-ETS2將上游燃料供應商作為管控主體的經(jīng)驗,嘗試從電力熱力供應商層面識別潛在納管主體,依托電力熱力供應商集中開展碳排放監(jiān)測報告等政策和技術創(chuàng)新。對于配額控制,強化與地方碳達峰戰(zhàn)略路徑的銜接,從強度控制為主逐步轉向總量控制,有條件的行業(yè)可率先啟動總量控制。
 
三是有意識地選擇一些前沿性碳減排領域擴圍,突出碳市場對深度減碳技術的獨特支持功能。對于碳捕集與封存、綠色燃料、氫能、電化學儲能、建筑熱泵等這些目前成本較高但未來需要發(fā)揮重要作用的碳減排技術應用,可以通過修改或創(chuàng)新政策設計將其納入到碳市場中來。例如,對于碳捕集與封存,暫不考慮后續(xù)處置利用情況,允許從企業(yè)核算邊界中扣除;對于綠色燃料、氫能,暫不考慮其當前全生命周期排放,直接認定為零排放能源。對于電化學儲能、建筑熱泵,可以通過綠電交易、碳普惠等途徑與碳市場鏈接。(本文僅代表作者個人觀點)
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