兩會(huì)｜朱蘇榮：以“綠色金融法”推動(dòng)綠色金融發(fā)展

2020年9月，習(xí)近平總書(shū)記鄭重宣布“中國(guó)二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”。黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要“加快推動(dòng)綠色低碳發(fā)展”。實(shí)現(xiàn)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，需要持續(xù)提升金融支持綠色低碳發(fā)展的能力，充分發(fā)揮金融的引導(dǎo)作用。近年來(lái)，中國(guó)綠色金融政策框架不斷完善，綠色金融快速發(fā)展，取得了顯著成效，為中國(guó)綠色低碳發(fā)展提供了有力支持。

 

一是綠色金融對(duì)于實(shí)現(xiàn)綠色低碳目標(biāo)具有重要意義。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)，形成綠色低碳發(fā)展新格局，需要我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級(jí)。按學(xué)術(shù)界的估算，我國(guó)實(shí)現(xiàn)碳中和需累計(jì)新增綠色低碳投資超百萬(wàn)億元，超過(guò)每年GDP的2%。在這一過(guò)程中，投資所需資金絕大部分需要通過(guò)金融體系動(dòng)員社會(huì)資本來(lái)實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，綠色金融能夠發(fā)揮引導(dǎo)作用，促進(jìn)具有較高潛力的綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)科技創(chuàng)新。目前，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，中國(guó)綠色金融產(chǎn)品日益豐富，已形成多層次產(chǎn)品和市場(chǎng)體系，綠色信貸、綠色債券、綠色資產(chǎn)支持證券、綠色基金、綠色信托、綠色保險(xiǎn)等產(chǎn)品逐漸成熟。截至2020年末，綠色貸款余額11.95萬(wàn)億元，居世界第一；綠色債券存量8132億元，居世界第二；綠色資產(chǎn)支持證券余額760.7億元。

 

二是“綠色金融法”立法具有重要意義和作用。在綠色金融體系中，綠色金融政策與綠色金融立法是相互促進(jìn)的關(guān)系，制定綠色金融政策和綠色金融的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)是綠色金融立法的前提，而綠色金融政策的實(shí)施和綠色金融的發(fā)展又離不開(kāi)法律的保障，二者在綠色金融建設(shè)中缺一不可。從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，近年來(lái)綠色金融政策體系不斷完善。2012年，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《綠色信貸指引》；2015年，人民銀行發(fā)布《綠色債券支持項(xiàng)目目錄》；2016年，人民銀行等七部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2019年，國(guó)家發(fā)展改革委等七部委聯(lián)合發(fā)布《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》；2020年，《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2020年版）》《銀行業(yè)存款類金融機(jī)構(gòu)綠色金融業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方案》公開(kāi)征求意見(jiàn)。綠色債券、綠色信貸、環(huán)境信息披露等具體政策逐步落地，為制定“綠色金融法”提供了基礎(chǔ)條件。

 

從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，完備的綠色金融制度體系，對(duì)于推動(dòng)綠色金融發(fā)展，實(shí)現(xiàn)綠色低碳和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)具有重要作用和意義。目前，我國(guó)綠色金融的政策體系仍不完善，缺少針對(duì)綠色金融的頂層設(shè)計(jì)，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，部分領(lǐng)域存在政策空白，在綠色金融原則的推廣和綠色金融政策的實(shí)施方面仍存在提升空間。

 

一是綠色金融相關(guān)制度法律位階較低。目前，我國(guó)頒布的關(guān)于綠色金融的制度多為規(guī)章和規(guī)范性文件，缺乏普適性和強(qiáng)制力，2021年3月1日實(shí)施的我國(guó)首部綠色金融領(lǐng)域的法規(guī)——《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)綠色金融條例》僅為地方性法規(guī)，其他有關(guān)環(huán)保和綠色發(fā)展的法律法規(guī)中，綠色金融僅作為其中的一項(xiàng)內(nèi)容或政策，缺乏在法律和行政法規(guī)層面對(duì)綠色金融發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)范和指導(dǎo)，不利于綠色金融政策的普遍推行。此外，現(xiàn)行的《人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》等法律中，對(duì)于綠色發(fā)展理念和綠色金融的體現(xiàn)也不充分。

 

二是綠色金融制度尚不完備，協(xié)調(diào)性不足。由于我國(guó)綠色金融制度多為各部門單獨(dú)制定，僅針對(duì)綠色金融的某一方面進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)，彼此之間的關(guān)聯(lián)性和協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，容易形成政策重疊和空白，尚未形成統(tǒng)一完善的政策體系，很難為綠色金融提供系統(tǒng)的法律支持。例如，目前人民銀行主持修訂的《綠色債券項(xiàng)目支持目錄（2020年版）》（征求意見(jiàn)稿）已經(jīng)剔除了“清潔煤炭技術(shù)”等化石能源相關(guān)的高碳項(xiàng)目，但其他綠色金融的界定標(biāo)準(zhǔn)（包括綠色信貸標(biāo)準(zhǔn)、綠色產(chǎn)業(yè)目錄等）未作出相應(yīng)的調(diào)整，存在“模糊地帶”，對(duì)金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)的指導(dǎo)和規(guī)范缺乏明晰的政策依據(jù)。

 

三是部分綠色金融創(chuàng)新領(lǐng)域缺乏政策指導(dǎo)。我國(guó)綠色金融政策主要集中于信貸、債券等領(lǐng)域，針對(duì)期貨、保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品和碳排放等市場(chǎng)的政策存在不足和空白。以碳排放市場(chǎng)為例，2021年2月，我國(guó)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》才正式實(shí)施。2013~2019年，我國(guó)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)交易量?jī)H占同期我國(guó)碳排放量的0.54%。雖然試點(diǎn)地區(qū)和金融機(jī)構(gòu)針對(duì)碳排放權(quán)陸續(xù)開(kāi)發(fā)了碳債券、碳遠(yuǎn)期、碳期權(quán)、碳基金、境內(nèi)外碳資產(chǎn)回購(gòu)、碳資產(chǎn)質(zhì)押融資、借碳交易、碳資產(chǎn)托管、綠色結(jié)構(gòu)性存款等產(chǎn)品，但由于缺乏相應(yīng)政策等頂層設(shè)計(jì)，相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)仍處于零星試點(diǎn)和探索狀態(tài)，規(guī)模有限，缺乏系統(tǒng)完善的碳金融市場(chǎng)。

 

關(guān)于推動(dòng)綠色金融發(fā)展的建議

 

一是完善綠色金融政策框架。制定“綠色金融法”，明確綠色金融范疇、基本原則、發(fā)展目標(biāo)和要求、保障措施等，加快綠色金融頂層設(shè)計(jì)。同時(shí)，在制定和修改其他金融領(lǐng)域相關(guān)法律、法規(guī)時(shí)，也應(yīng)體現(xiàn)綠色金融原則。

 

二是完善綠色金融配套政策。對(duì)現(xiàn)有綠色金融各項(xiàng)規(guī)章、規(guī)范性文件和政策進(jìn)行整理，并按“綠色金融法”的立法思路和原則進(jìn)行整合、修改和完善，作為“綠色金融法”在相關(guān)領(lǐng)域的配套政策和實(shí)施細(xì)則，對(duì)金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)進(jìn)行規(guī)范，并對(duì)綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新進(jìn)行前瞻性指導(dǎo)。

 

三是統(tǒng)一綠色金融標(biāo)準(zhǔn)。在“綠色金融法”總體框架和原則要求下，修訂綠色信貸、綠色產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，建立綠色基金、綠色保險(xiǎn)的界定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)綠色金融標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和有效銜接。

 

四是強(qiáng)化綠色金融的激勵(lì)約束機(jī)制。在“綠色金融法”和相關(guān)配套政策中，明確建立綠色金融激勵(lì)約束機(jī)制。對(duì)于違反綠色低碳原則的行為和市場(chǎng)主體，要明確罰則，通過(guò)限制市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)融資等約束手段和懲戒措施，提高違法違規(guī)成本。建立金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)投資原則，明確金融機(jī)構(gòu)持有綠色資產(chǎn)的階段目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑，降低綠色資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，提高棕色/高碳資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)提高綠色低碳業(yè)務(wù)的資產(chǎn)規(guī)模和比重，帶動(dòng)綠色金融市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大。通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、貼息、稅費(fèi)減免等形式，加大對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的綠色投資的財(cái)政支持力度，提高市場(chǎng)主體參與綠色金融的積極性。