歐盟發(fā)布碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）修訂案

2025年2月26日，歐盟發(fā)布關(guān)于碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）修訂案的工作文件。歐盟為實現(xiàn)2050年氣候中和目標(biāo)推出CBAM，實施中發(fā)現(xiàn)需簡化。該文件聚焦簡化措施，一方面針對小進口商，提議設(shè)50噸年度累積質(zhì)量新最低閾值，預(yù)計可使大量小進口商免行政負擔(dān)，節(jié)省成本且有凈收益；另一方面針對大進口商，從申報人授權(quán)、排放計算、報告要求、財務(wù)責(zé)任四方面提出簡化措施，如簡化授權(quán)程序、調(diào)整排放計算范圍和方法、優(yōu)化報告截止日期和注冊規(guī)定、改進證書管理和碳價扣除規(guī)則等。

 

一、簡化CBAM對小進口商的影響：新的最低閾值

 

1、問題定義

 

合規(guī)負擔(dān)沉重：在CBAM過渡期間，歐盟進口商遵守CBAM規(guī)定面臨諸多流程，如獲取授權(quán)、提交年度申報、購買和上交證書等，這給進口商帶來行政負擔(dān)，對偶爾進口少量CBAM商品的小進口商影響尤甚。

 

現(xiàn)有閾值不合理：當(dāng)前基于海關(guān)立法的最低閾值存在多方面問題。一是閾值過低，實際CBAM進口商數(shù)量遠超預(yù)期，導(dǎo)致行政負擔(dān)加重；二是以貨幣價值衡量不科學(xué)，CBAM基于隱含排放，而質(zhì)量比價值更能有效衡量進口商的隱含排放；三是按批次應(yīng)用易導(dǎo)致規(guī)避風(fēng)險，且無法精準(zhǔn)區(qū)分大小進口商，部分大進口商可能受益，而大量小進口商卻難以豁免。

 

高數(shù)量進口商帶來的管理負擔(dān)：大量小進口商的存在，增加了國家主管部門的監(jiān)管負擔(dān)，使其難以集中資源監(jiān)測和確保高排放進口的合規(guī)性。

 

2、解決方案

 

新閾值設(shè)定：基于過渡期間數(shù)據(jù)，歐盟委員會提議修訂最低閾值，以減少各方行政成本，同時保持CBAM的環(huán)境完整性。新閾值將基于四個工業(yè)部門（鋼鐵、鋁、化肥和水泥）進口商的年度累積質(zhì)量設(shè)定，提議50噸的閾值，以確保99%以上的排放仍在CBAM監(jiān)管范圍內(nèi)。

 

豁免與監(jiān)測機制：低于該閾值的進口商將豁免CBAM授權(quán)、申報和購買證書的義務(wù)，但需在報關(guān)時自我識別為“偶爾CBAM進口商”，并自行監(jiān)測進口量是否超閾值。委員會和國家當(dāng)局將基于海關(guān)進口數(shù)據(jù)進行監(jiān)測，并制定反濫用條款，定期審查閾值的合理性。

 

3、影響和量化的節(jié)省

 

對進口商的影響：簡化措施使進口商操作更簡便，預(yù)計低于閾值的進口商在報關(guān)時自我識別后，無需額外行政步驟。同時，新閾值為大部分進口商提供了確定性，雖有少量進口商進口量接近閾值可能面臨行政負擔(dān)，但98.5%以上的進口商能獲得合理的規(guī)劃確定性。此外，新閾值不影響高于閾值進口商的CBAM財務(wù)調(diào)整計算。

 

成本效益分析：設(shè)立50噸的最低閾值將使大量小進口商免于CBAM相關(guān)行政負擔(dān)，也減輕了公共當(dāng)局的負擔(dān)。經(jīng)估算，每年可為進口商節(jié)省約11.23億歐元行政成本，其中中小企業(yè)至少節(jié)省8.31億歐元；為公共當(dāng)局節(jié)省約8750萬歐元實施和執(zhí)法成本。雖然會導(dǎo)致約1%的預(yù)期CBAM收入損失，但總體凈收益約為11.89億歐元。此外，簡化措施還將使第三國運營商間接受益，減少其行政成本。

 

二、簡化CBAM對大進口商的影響

 

1、簡化申報人授權(quán)措施

 

問題定義：當(dāng)前，授予進口商授權(quán)CBAM申報人身份的程序存在行政負擔(dān)重的問題。強制咨詢程序增加了不必要的流程，而且進口商難以找到具備專業(yè)技術(shù)知識的間接海關(guān)代表，其費用高且能力有限，阻礙了CBAM貨物的進口。

 

解決方案：對授權(quán)程序進行簡化，將咨詢程序改為可選，由做出授權(quán)決定的國家主管部門（NCA）自行決定是否與其他NCA和（或）歐盟委員會進行針對性咨詢。引入CBAM代表，授權(quán)CBAM申報人可委托第三方（如顧問或環(huán)境專家）負責(zé)提交CBAM申報和計算隱含排放等工作。CBAM代表需滿足一定條件才能訪問CBAM注冊系統(tǒng)，而授權(quán)申報人仍承擔(dān)所有CBAM義務(wù)。

 

影響和簡化：新的最低閾值和這些措施共同作用，大幅減少了授權(quán)程序的行政成本，使授權(quán)流程更高效。這有助于NCA和歐盟委員會將重點放在高風(fēng)險申請人上，同時也方便了中小企業(yè)的申請，降低了進口商的行政負擔(dān)。

 

2、簡化排放計算措施

 

問題定義：在排放計算方面存在諸多問題。非煅燒粘土被錯誤納入CBAM范圍，它并非碳密集型產(chǎn)品，但因CN代碼未區(qū)分，導(dǎo)致其與煅燒粘土一同被監(jiān)管，增加了低排放產(chǎn)品進口商的行政負擔(dān)。關(guān)于默認(rèn)值的使用條件繁瑣，數(shù)據(jù)收集困難，且基于歐盟排放交易體系（ETS）最差裝置設(shè)定的替代默認(rèn)值方法存在局限性，無法有效覆蓋所有CBAM產(chǎn)品。此外，部分鋁和鋼鐵產(chǎn)品下游加工過程排放計算復(fù)雜，歐盟生產(chǎn)的前體排放計算存在重復(fù)工作，基于默認(rèn)值的排放核查成本高且無實際意義，電力間接排放計算規(guī)則不明確，容易造成混淆。

 

解決方案：將非煅燒高嶺土從CBAM范圍中去除；取消對使用默認(rèn)值條件的規(guī)定，允許申報人自由選擇實際排放數(shù)據(jù)或默認(rèn)值；當(dāng)無法獲取出口國可靠數(shù)據(jù)時，將替代默認(rèn)值設(shè)定為十個排放強度最高且數(shù)據(jù)可靠國家的平均排放強度；對于部分鋁和鋼鐵產(chǎn)品，排除下游加工過程排放的計算；將歐盟生產(chǎn)且已在歐盟ETS中支付碳價的前體的隱含排放歸因于零；取消基于委員會提供的默認(rèn)值的排放核查；明確電力在CBAM中僅考慮直接排放，修改相關(guān)法規(guī)附件。

 

影響和簡化：這些措施減少了進口商的行政負擔(dān)，使CBAM方法更聚焦于溫室氣體密集型過程，更好地與ETS范圍保持一致，同時不影響CBAM的環(huán)境有效性和收入。此外，還避免了因規(guī)則不明確導(dǎo)致的混淆，降低了進口商和運營商的成本。

 

3、簡化CBAM報告要求措施

 

問題定義：目前，CBAM報告要求存在一些問題。年度CBAM申報和證書上交的截止日期為5月31日，這對許多申報人來說時間緊張，尤其是在最初的報告年份，可能會限制他們使用實際排放數(shù)據(jù)。同時，相關(guān)ETS年度截止日期已從4月30日推遲到9月30日，兩者不一致。此外，第三國運營商在CBAM注冊系統(tǒng)的注冊信息存在不確定性和數(shù)據(jù)質(zhì)量問題，且認(rèn)證核查員無法訪問CBAM注冊系統(tǒng)，影響了核查報告的提交和審核。

 

解決方案：將申報和證書上交的年度截止日期推遲到8月31日，證書回購截止日期推遲到9月30日，證書注銷日期為10月1日。明確第三國運營商注冊相關(guān)規(guī)定，包括明確控制實體屬于運營商定義范圍，要求公司提供最終控制實體信息，允許運營商選擇共享碳價信息和保密設(shè)施位置等。同時，強制第三國運營商在注冊時提交公司標(biāo)識符，以提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。此外，修訂CBAM法規(guī)，允許認(rèn)證核查員注冊并訪問CBAM注冊系統(tǒng)。

 

影響和簡化：推遲截止日期為非歐盟運營商提供了更多時間來核實排放數(shù)據(jù)，也讓申報人有更充裕的時間提交申報和處理證書相關(guān)事宜。明確注冊規(guī)定和允許核查員訪問注冊系統(tǒng)，簡化了報告義務(wù)，提高了排放數(shù)據(jù)的可靠性，減輕了各方負擔(dān)，但也給歐盟委員會和NCA帶來了一定的IT開發(fā)和管理負擔(dān)。

 

4、簡化CBAM財務(wù)責(zé)任措施

 

問題定義：現(xiàn)行CBAM法規(guī)下，申報人面臨兩項財務(wù)義務(wù)規(guī)定，即“80%規(guī)則”和證書回購限制，這導(dǎo)致申報人購買的證書數(shù)量可能遠超實際需求，造成不必要的財務(wù)負擔(dān)，且部分證書無法回購，可能引發(fā)法律糾紛。2026年作為CBAM財務(wù)調(diào)整的第一年，存在諸多不確定性，進口商可能在規(guī)則簡化期間被迫提前購買證書，面臨財務(wù)風(fēng)險。此外，CBAM法規(guī)對申報人扣除在第三國支付的碳價設(shè)置了較高門檻，導(dǎo)致行政負擔(dān)重，且在某些情況下難以操作。最后，CBAM證書注銷信息在兩個平臺間的交換存在問題，實際無法實現(xiàn)。

 

解決方案：將“80%規(guī)則”中的比例降至50%，并為申報人提供兩種計算購買證書數(shù)量的選擇；同時，改變證書回購限制，允許申報人將按規(guī)定購買的證書全部賣回，且回購期限適用于購買當(dāng)年。將2026年CBAM證書的銷售起始日期推遲到2027年2月1日，申報人可在此期間購買證書以覆蓋2026年進口貨物的排放，證書價格基于進口季度的歐盟ETS季度平均收盤價計算。歐盟委員會可根據(jù)情況確定每個國家的默認(rèn)碳價，申報人可選擇使用默認(rèn)碳價或按現(xiàn)行法規(guī)提供實際支付碳價的證明來申請扣除。刪除CBAM法規(guī)中關(guān)于證書注銷信息從共同中央平臺（CCP）交換到CBAM注冊系統(tǒng)的相關(guān)規(guī)定。

 

影響和簡化：這些措施簡化了申報人管理CBAM財務(wù)責(zé)任的方式，減輕了財務(wù)和行政負擔(dān)，避免了證書的過度購買和潛在的法律糾紛，釋放了企業(yè)的資金流動性。推遲證書銷售起始日期和設(shè)定默認(rèn)碳價，降低了進口商在CBAM實施初期的財務(wù)風(fēng)險，簡化了操作流程，同時減少了第三國運營商和相關(guān)審核部門的行政負擔(dān)。刪除證書注銷信息交換條款，簡化了兩個平臺之間的信息交流。