世界銀行《2022碳定價(jià)國(guó)別與趨勢(shì)》報(bào)告中指出,2021年全球碳定價(jià)產(chǎn)生的財(cái)政收入相比2020年增長(zhǎng)了近60%,達(dá)到約840億美元,其中碳市場(chǎng)收入(560億美元)體量首次超過(guò)了
碳稅,甚至一躍達(dá)到了后者的兩倍。碳市場(chǎng)收入的大幅增長(zhǎng)源于碳
價(jià)格的高企,這使得政府從碳市場(chǎng)配額
拍賣中獲得了更多資金。
我國(guó)在去年7月正式啟動(dòng)了全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng),是目前全球覆蓋
碳排放量最大的碳市場(chǎng)。國(guó)際貨幣基金組織曾在2019年預(yù)估我國(guó)潛在碳收入規(guī)模(假定每噸
碳價(jià)70美元)將在2030年達(dá)到GDP的2%到2.5%之間,但由于目前對(duì)
碳配額主要采取免費(fèi)分配,因此尚未貢獻(xiàn)可觀財(cái)源。不過(guò),我國(guó)已計(jì)劃引入和逐步擴(kuò)大碳市場(chǎng)配額的有償分配比重?!?a href='http://m.theclergymen.com' target='_blank'>
碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》第8條規(guī)定,碳收入將被納進(jìn)新的“國(guó)家碳排放交易基金”管理,專用于溫室氣體削減重點(diǎn)項(xiàng)目和建設(shè)全國(guó)
碳交易市場(chǎng)。因此,如何有效使用管理潛在規(guī)模巨大的碳市場(chǎng)收入,將是我國(guó)落實(shí)“雙碳”戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。歐盟碳市場(chǎng)推行有償分配模式更早,其對(duì)收入的使用管理經(jīng)驗(yàn)已日趨成熟。
歐盟碳市場(chǎng)有效推動(dòng)各層面低碳化支出
歐盟碳市場(chǎng)收入在2021年占全球碳定價(jià)收入的41%,是目前收入體量最大的碳市場(chǎng)。其收入是歐盟氣候行動(dòng)資金的重要來(lái)源,因?yàn)樗峁┝擞斜U系哪甓刃再Y金。歐盟也非常重視對(duì)碳市場(chǎng)收入“蛋糕”在歐盟、成員國(guó)各層面的劃分,從而促進(jìn)對(duì)碳收入的靈活管理和有效使用。
歐盟層面運(yùn)行著兩大碳市場(chǎng)基金,即“創(chuàng)新基金”和“現(xiàn)代化基金”,碳市場(chǎng)2021—2030年總配額所產(chǎn)生收入的3%和2%被分別納入其中管理。創(chuàng)新基金是當(dāng)前世界上最大的創(chuàng)新低碳技術(shù)資助項(xiàng)目之一,專注于低碳創(chuàng)新、可再生
新能源,以及碳捕獲、利用和儲(chǔ)存等項(xiàng)目的投資。而現(xiàn)代化基金則是歐盟為幫助十個(gè)欠發(fā)達(dá)的中東歐成員國(guó)而設(shè)立的基金,專注于投資特定國(guó)家偏小型的能源現(xiàn)代化項(xiàng)目,其特點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)“受益成員國(guó)的責(zé)任”,即氣候投資一旦得到歐洲投資銀行的確認(rèn)或投資委員會(huì)(主要由受益成員國(guó)構(gòu)成)的建議,歐盟委員會(huì)就應(yīng)“毫不遲延地采用”。
對(duì)屬于各成員國(guó)層面的碳市場(chǎng)收入,歐盟碳排放指令建議而非強(qiáng)制成員國(guó)將50%以上收入用于氣候、能源相關(guān)的項(xiàng)目。這種靈活性的專用規(guī)則尊重了各成員國(guó)碳支出的自主性,在實(shí)踐中亦取得了較好的專用效果。根據(jù)歐盟委員會(huì)的統(tǒng)計(jì),2013至2017年實(shí)際上有高達(dá)80%左右的收入已用于或計(jì)劃用于氣候與能源目的。
對(duì)于未來(lái),歐盟委員會(huì)在2021年底提議,進(jìn)一步將碳市場(chǎng)收入的25%作為歐盟預(yù)算的“自有財(cái)源”,預(yù)估在2023—2030年期間每年新增90億歐元,這將成為新“社會(huì)氣候基金”的籌資來(lái)源。該基金意在保護(hù)歐盟碳市場(chǎng)中承受額外經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的弱勢(shì)家庭,確保社會(huì)的公平過(guò)渡,以幫助歐盟實(shí)現(xiàn)低碳化的公正轉(zhuǎn)型。
我國(guó)碳市場(chǎng)收入使用管理愿景
首先,應(yīng)合理劃分碳市場(chǎng)收入。一是為地方提供財(cái)力支撐。2020年《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》要求地方承擔(dān)行政區(qū)域內(nèi)減排事項(xiàng),基于“事權(quán)與財(cái)力相匹配”原則應(yīng)向其分享一定比重碳市場(chǎng)收入,鼓勵(lì)其自主建立更加積極、能動(dòng)的減碳投資體系。二是兼顧地區(qū)公平。目前能源密集型產(chǎn)業(yè)逐漸向西北部地區(qū)轉(zhuǎn)移,碳集中度更高而經(jīng)濟(jì)又欠發(fā)達(dá)。碳收入也應(yīng)考慮東西部發(fā)展差異,通過(guò)成立區(qū)域性發(fā)展
碳基金將資金傾斜分配于這些地區(qū),幫助其實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型。
其次,碳市場(chǎng)收入的使用應(yīng)兼顧民生利益。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào),要在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕。疫情后,碳排放不平等現(xiàn)象在全球范圍內(nèi)日益受到關(guān)注,歐美碳市場(chǎng)收入的使用正體現(xiàn)了這一趨勢(shì)。我國(guó)未來(lái)推行配額拍賣等有償分配模式后,也應(yīng)關(guān)注能源價(jià)格上升對(duì)民眾基本生活的影響,將碳資金向民生適當(dāng)傾斜,包括能源價(jià)格補(bǔ)貼、投資民生項(xiàng)目、削減稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等。
再次,推動(dòng)多元共治以提升我國(guó)碳市場(chǎng)基金的治理效益。一是增強(qiáng)碳支出信息的透明度,暢通碳支出投資計(jì)劃、投資進(jìn)度、年度報(bào)告的公開(kāi)渠道,重視支出信息的易理解性,使碳支出決策獲得更深入的公眾溝通。二是可引入利益相關(guān)主體參與管理,吸納如行業(yè)代表、環(huán)保團(tuán)體、受益地區(qū)代表等利益相關(guān)主體參與決策,推動(dòng)“政民共治”。
最后,關(guān)注對(duì)碳市場(chǎng)收入波動(dòng)性的調(diào)節(jié)。將碳市場(chǎng)收入作為資金來(lái)源,不可忽視碳價(jià)變動(dòng)對(duì)專款專用預(yù)期的影響。故我國(guó)一方面應(yīng)構(gòu)建和完善系統(tǒng)化的碳價(jià)調(diào)控工具,另一方面也應(yīng)靈活采用如設(shè)定售賣配額的優(yōu)先性、設(shè)置調(diào)劑基金等方式,以更好保障碳市場(chǎng)收入的??顚S?。(薛皓天 中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心)
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