高桂林：碳達(dá)峰法制化的路徑

 

在碳達(dá)峰推進(jìn)的過程中，不僅僅會(huì)遇到政策如何落地實(shí)施的問題，同時(shí)還會(huì)遇到法律層面的問題，往往二者會(huì)交織在一起，從法理學(xué)層面來看，碳達(dá)峰推進(jìn)過程中的法律問題主要涉及以下幾方面。

 

(一)碳達(dá)峰與碳中和的目標(biāo)

 

碳達(dá)峰與碳中和是我國(guó)政府向聯(lián)合國(guó)承諾的溫室氣體二氧化碳排放量的目標(biāo)，時(shí)間分為兩個(gè)階段，即2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年實(shí)現(xiàn)碳中和。從法理學(xué)的角度來看，碳達(dá)峰與碳中和的目標(biāo)具有合法性、合理性和現(xiàn)實(shí)性。一是合法性。碳達(dá)峰與碳中和的目標(biāo)是我國(guó)政府在2020年9月聯(lián)合國(guó)大會(huì)上作出的莊嚴(yán)承諾，該承諾在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上屬于政策宣示，隨后，在2021年3月的兩會(huì)上，政府工作報(bào)告中也明確將碳達(dá)峰與碳中和作為下一步的政府工作來加以推進(jìn)[[1]]。從這些舉措來看，碳達(dá)峰已經(jīng)不僅僅是一個(gè)政策性的宣示，而是已經(jīng)轉(zhuǎn)化為我國(guó)下一步政府工作的一部分。與此同時(shí)，在全國(guó)兩會(huì)之上，全國(guó)人大代表聽取了兩會(huì)報(bào)告，并經(jīng)過討論、審議程序，對(duì)政府工作報(bào)告進(jìn)行了表決，最終通過了政府工作報(bào)告。因此，政府工作報(bào)告中的內(nèi)容就具有合法性，可以為下一步政府工作提供法定的方向性指引。二是合理性。在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上，我國(guó)政府向聯(lián)合國(guó)大會(huì)承諾的碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)，并非為了迎合國(guó)際社會(huì)的要求而作出的承諾，而是充分的考慮了中國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中溫室氣體二氧化碳排放量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系作出的，經(jīng)過了充分的論證。在此之前2015年的中美元首氣候變化聯(lián)合聲明中，我國(guó)就結(jié)合了當(dāng)時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況，提出了2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳排放總量比2005年下降60%~65%等多個(gè)目標(biāo)[[2]]。時(shí)過5年后的2020年，中國(guó)在碳排放控制方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，在能源革命、非化石能源的運(yùn)用、光伏發(fā)電等方面已經(jīng)開展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和的目標(biāo)預(yù)期應(yīng)當(dāng)不是問題，因此，我國(guó)對(duì)于碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)的承諾具有合理性。三是現(xiàn)實(shí)性。從現(xiàn)實(shí)來看，碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要政策和法律制度加以保障，就目前而言，中央已經(jīng)出臺(tái)了一系列關(guān)于碳達(dá)峰的政策性文件，開始逐步推進(jìn)碳達(dá)峰，尤其是率先在鋼鐵、建材、造紙、石油、化工、火電等重點(diǎn)領(lǐng)域之內(nèi)開展碳達(dá)峰的實(shí)踐，大力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以“去產(chǎn)能”為主導(dǎo)，以“補(bǔ)短板”為手段，將“三去一降一補(bǔ)”推進(jìn)到一個(gè)新高度。而在非重點(diǎn)領(lǐng)域之內(nèi)，也逐步開展了碳達(dá)峰的實(shí)踐。因此，按時(shí)完成碳達(dá)峰與碳中和的目標(biāo)具有現(xiàn)實(shí)可能性。

 

(二)碳達(dá)峰政策實(shí)施的基礎(chǔ)

 

從政策文件層面來看，中央已經(jīng)出臺(tái)了很多關(guān)于碳達(dá)峰的政策，而這些政策的核心都是圍繞兩個(gè)思路來展開。一是推進(jìn)能源改革。我國(guó)人口眾多、產(chǎn)業(yè)發(fā)展也較為全面，具備了世界上幾乎全部產(chǎn)業(yè)鏈上的產(chǎn)業(yè)，號(hào)稱“世界工廠”，這給我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的紅利巨大，但同時(shí)也帶來了能源消耗過高，環(huán)境污染嚴(yán)重的問題。長(zhǎng)期以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取粗放式發(fā)展模式，高耗能是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)基本特征，在這樣的狀態(tài)下對(duì)能源的需求非常巨大。為了應(yīng)對(duì)能源過度消耗帶來的危機(jī)，減輕生態(tài)環(huán)境的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)生態(tài)化發(fā)展，我國(guó)在能源開發(fā)利用領(lǐng)域開展了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，逐步開發(fā)利用非化石能源。通過幾年的努力，當(dāng)前我國(guó)的非化石能源占比已經(jīng)達(dá)到15%，但是這一數(shù)據(jù)并非終點(diǎn)，碳達(dá)峰要求的目標(biāo)是在2030年我國(guó)非化石能源占比達(dá)到20%，這依然需要我國(guó)繼續(xù)在推進(jìn)能源改革方面下功夫，大力加強(qiáng)風(fēng)電、光伏發(fā)電、核電等清潔能源的運(yùn)用。因此，下一階段風(fēng)電、光伏、核電等這些產(chǎn)業(yè)將會(huì)是能源改革發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。二是重點(diǎn)領(lǐng)域率先達(dá)峰。從當(dāng)前的政策文件中不難看出，中央的政策導(dǎo)向是以重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)橄葘?dǎo)，在鋼鐵、建材、造紙、石油、化工、火電等重點(diǎn)領(lǐng)域之內(nèi)開展供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，降低產(chǎn)業(yè)運(yùn)行的成本，消減行業(yè)產(chǎn)能，從而降低對(duì)能源的消耗，推進(jìn)碳達(dá)峰目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這些領(lǐng)域如果能夠率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，那么其他領(lǐng)域的碳達(dá)峰目標(biāo)將迎刃而解。從政策推進(jìn)的角度來看，碳達(dá)峰政策實(shí)施的基礎(chǔ)是上述兩個(gè)方面內(nèi)容的落實(shí)，而從法理學(xué)的角度來看，碳達(dá)峰政策實(shí)施的基礎(chǔ)依賴于法律制度的保障，無論是推進(jìn)能源改革還是對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域率先開展碳達(dá)峰的實(shí)踐，都需要用法律規(guī)范來構(gòu)建相應(yīng)的制度體系，并給予強(qiáng)制化的實(shí)施，這樣才能夠使能源改革的推進(jìn)和重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)碳達(dá)峰的推進(jìn)更加具有可實(shí)施性。

 

(三)碳達(dá)峰實(shí)施過程的矛盾

 

2021年全國(guó)兩會(huì)政府工作報(bào)告中將碳達(dá)峰與碳中和作為下一步工作的重點(diǎn)任務(wù)來對(duì)待，而中央隨后也出臺(tái)了體系性的政策文件來對(duì)碳達(dá)峰工作進(jìn)行宏觀布局，這對(duì)于碳達(dá)峰的工作推進(jìn)而言非常重要。然而，在實(shí)踐中碳達(dá)峰的實(shí)施會(huì)面臨三個(gè)層面的矛盾。一是能源替代層面存在矛盾。根據(jù)中央的政策文件精神，碳達(dá)峰在能源革命層面來說，最重要的措施是要實(shí)現(xiàn)能源替代，即用新型清潔能源代替以往以化石資源為主的能源，這就要求我國(guó)加大新型能源的投入和發(fā)展力度。按照國(guó)際能源署(IEA)2019年發(fā)布的《世界能源展望報(bào)告》，通過對(duì)以往的各年份世界各國(guó)能源消耗以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，預(yù)計(jì)在2040年之前，世界對(duì)能源的需求量將以年1%的速度增加，大大小于2018年的2.3%的增長(zhǎng)率，原因在于電動(dòng)汽車將會(huì)逐漸普及，對(duì)石油能源的消耗量將會(huì)有所降低，而中國(guó)依然是石油能源需求量大國(guó)。因此，對(duì)于我國(guó)而言，替代能源的壓力將持續(xù)增加。這就需要用法律制度來保障能源替代的可持續(xù)性，而當(dāng)前我國(guó)對(duì)于鋼鐵、建材、造紙、石油、化工、火電等重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)的能源替代并沒有法律的直接立法，因而碳達(dá)峰在能源替代層面缺乏法律依據(jù)。二是節(jié)約能源層面存在矛盾。碳達(dá)峰的實(shí)現(xiàn)有一個(gè)重要的途徑就是節(jié)約能源，通過節(jié)約能源來緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源的依賴，同時(shí)還能夠減緩溫室氣體二氧化碳的排放總量，最終推進(jìn)碳達(dá)峰目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在這方面我國(guó)已經(jīng)啟動(dòng)了相關(guān)立法，在多部法律中均有節(jié)約資源的立法思想，但是如何節(jié)約、如何定量以及節(jié)約能源的時(shí)間表等重要內(nèi)容，現(xiàn)行的法律制度均不涉及。因而，通過節(jié)約能源推進(jìn)碳達(dá)峰并沒有專門的法律制度予以對(duì)應(yīng)，碳達(dá)峰推進(jìn)的力度將大打折扣。三是循環(huán)經(jīng)濟(jì)層面存在矛盾。節(jié)能減排減少資源的浪費(fèi)，必經(jīng)之路是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，因此我國(guó)也出臺(tái)了相應(yīng)的法律制度，如《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，但是現(xiàn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中所針對(duì)的對(duì)象是生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等領(lǐng)域中的減量化、再利用、資源化，著重關(guān)注企事業(yè)單位對(duì)資源的再利用，對(duì)于政府的義務(wù)設(shè)定僅限于監(jiān)管責(zé)任，而對(duì)公民循環(huán)利用資源的義務(wù)也不涉及。但是，碳達(dá)峰的推進(jìn)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)全民化的過程，不僅企事業(yè)單位要堅(jiān)持循環(huán)經(jīng)濟(jì)減量化、再利用，作為政府和個(gè)人也應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)資源的減量運(yùn)用和循環(huán)利用，這樣才能夠更快的推進(jìn)碳達(dá)峰目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以，碳達(dá)峰的推進(jìn)與現(xiàn)行法律制度存在一定的矛盾。

 

(四)碳達(dá)峰政策法律的沖突

 

2021年3月召開的兩會(huì)，政府工作報(bào)告對(duì)推進(jìn)碳達(dá)峰工作作了總體安排，而中央政策層面也出臺(tái)了一系列的政策來對(duì)碳達(dá)峰工作的推進(jìn)進(jìn)行部署，隨后各省(自治區(qū)、直轄市)也根據(jù)本地特點(diǎn)出臺(tái)了相應(yīng)的政策文件，加以貫徹實(shí)施。應(yīng)當(dāng)說，這些政策措施的運(yùn)用，對(duì)于推進(jìn)碳達(dá)峰起到了非常積極的作用。因?yàn)椋瑧?yīng)對(duì)一個(gè)全新領(lǐng)域內(nèi)的活動(dòng)，往往政策措施的優(yōu)勢(shì)較為明顯，通常具有落地實(shí)施速度快、取得效果立竿見影等優(yōu)勢(shì)，但是政策通常也有其與生俱來的弱點(diǎn)，主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：一是宏觀性強(qiáng)彈性較大。就目前中央出臺(tái)的碳達(dá)峰政策而言，對(duì)于推進(jìn)能源改革以及重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)率先達(dá)峰都屬于宏觀的目標(biāo)要求，并沒有具體的實(shí)施步驟和程序，因而實(shí)施彈性較大，并沒有統(tǒng)一的具體實(shí)施措施，完全依靠各地方自己根據(jù)實(shí)際情況開展工作。二是剛性較差。從政策的基本特征來看，一般規(guī)定的內(nèi)容較為原則化，僅指出了處理問題的基本原則，而不規(guī)定具體操作措施和程序，具體措施則由各地方根據(jù)文件精神進(jìn)行落實(shí)，因而各個(gè)地方的做法并不一定具有一致性，甚至很有可能會(huì)出現(xiàn)政策理解上的偏差而采取大相徑庭的措施。從這一角度來看，政策相對(duì)而言，由于原則化較強(qiáng)，所以剛性略顯不足。就碳達(dá)峰的政策落實(shí)而言，由于屬于一項(xiàng)新的政策，在同一個(gè)政策文件之下，各地的做法有可能會(huì)出現(xiàn)不一致的現(xiàn)象。三是不能作為執(zhí)法依據(jù)。從法理學(xué)的角度來講，政策對(duì)立法具有指引作用，但是不能作為司法審判和行政執(zhí)法的法律依據(jù)，因?yàn)樵谝婪ㄖ螄?guó)的基本理念之下，只有按照法律的規(guī)定來辦事，才能夠體現(xiàn)法治的基本要求。從這一點(diǎn)來看，碳達(dá)峰的政策并不屬于法律制度，不能作為處理碳達(dá)峰問題的執(zhí)法和司法依據(jù)。從上述幾個(gè)方面來看，碳達(dá)峰的政策具有上述弱點(diǎn)，原因就是當(dāng)前碳達(dá)峰的文件規(guī)定尚停留在政策層面，沒有上升為法律制度，因而碳達(dá)峰相關(guān)問題的處理尚處于無法可依的狀態(tài)，這自然就會(huì)形成法律供給難以滿足法律需求的現(xiàn)實(shí)。