關于全國碳交易市場機制設計的思考

 

從全球范圍內看，歐盟、美國、加拿大、日本、新西蘭、韓國以及瑞士等國均在推進開發(fā)本國的碳權交易市場。其中，歐盟是全球碳中和行動起步最早、法律體系最完善的經濟體，其碳中和理念對我國有較多借鑒之處。鑒于歐盟整體構成較為復雜，因此歐盟主要從行業(yè)和國家兩個維度對減排目標開展監(jiān)管。

首先，歐盟將溫室氣體排放分為兩類，一類是歐盟碳排放交易系統(tǒng)（全稱EU Emissions Trading System，下文簡稱歐盟ETS)的交易標的，主要交易能源、工業(yè)和航空行業(yè)產生的碳排放，這類氣體主要通過交易實現其減排目標，占歐盟總碳排放量的40％。另一類是交通、建筑和農業(yè)等不在歐盟ETS中流通的產業(yè)排碳，占歐盟總碳排放量的60％。

歐盟對第一類氣體的排碳量監(jiān)管主要依據產業(yè)開展，不嚴格區(qū)分國別，對歐盟各個成員國內的對應產業(yè)都實行一致性的管理措施。根據當前規(guī)劃，歐盟要求ETS氣體排放到2030年減少43％。2019年歐盟公布《歐洲綠色協(xié)議》后加速減排計劃，要求2030年整體碳排放量（ETS氣體+非ETS氣體）減少55%的減排目標，后續(xù)ETS的減排規(guī)劃可能進一步更新加速。本類產業(yè)的排碳量監(jiān)管主要以歐盟碳排放交易系統(tǒng)為載體開展監(jiān)管。歐盟對第二類氣體的排碳量監(jiān)管主要依據國別開展，換言之，對于這類產業(yè)的監(jiān)管歐盟僅對各成員國的排放量設定總量約束，但對各國的具體管理手段和具體行業(yè)的減排規(guī)劃不施加硬性約束，僅對監(jiān)管路徑做出寬泛建議（比如減少交通運輸需求、促進公共交通、支持建筑物翻新等）。歐盟要求必須在2030年之前將非ETS的碳排放量比2005年壓降30％。（同樣是基于此前2030年整體排碳量減排40%的目標，伴隨目標的更新，規(guī)劃進程可能進一步加速）。

不難發(fā)現，碳交易市場是歐盟實現碳中和的重要抓手，因此歐盟擁有全球最為成熟的碳交易體系—歐盟ETS。歐盟ETS的交易標的主要交易能源、工業(yè)和航空行業(yè)產生的碳排放。這一交易體系成立于2005年，是世界上第一個國際排放交易體系。它也是全球最主要和規(guī)模最大的碳交易市場。根據《歐盟碳市場運行報告》，自2005年以來，歐洲ETS一直是歐盟節(jié)能減排的重要基礎。2005年至2019年期間，碳排放交易體系覆蓋的設施的碳排放量下降了約35％。此前歐盟令ETS到2030年減少43％，為實現更新后55%的減排目標，后續(xù)減排規(guī)劃可能進一步更新加速。我們認為這一運行體制有以下值得我們借鑒的優(yōu)勢及特點：

一是根據不同行業(yè)類型的發(fā)展需要靈活分配碳權配額。在上限之內，企業(yè)可以交易碳權配額從而滿足自身的排放需求。各企業(yè)獲得初始配額的方式有兩種：一方面是部分企業(yè)可以獲得免費配額，免費配額的分配額度根據時間和行業(yè)而異；另一方面是免費配額以外的剩余配額，各企業(yè)需要通過拍賣的方式競價購買。當前ETS處于2013-2020年間的交易階段，對于ETS內交易的三大行業(yè)而言：能源型企業(yè)在2013年初便無法獲得免費配額，主要原因是能源企業(yè)是碳排放的最重要來源，歐盟旨在通過提高碳排放成本的方式倒逼能源企業(yè)的綠色改革。制造型企業(yè)獲得的免費配額隨時間遞減，2013年制造型企業(yè)可以免費獲得其碳排放配額的80%；2020年免費配額比例已下降至30%。整體來看，為鼓勵制造業(yè)發(fā)展，歐盟整體對制造業(yè)采取了相對寬松的管理態(tài)度。2013-2020年，航空公司將持續(xù)獲得全額免費配額。這一安排主要出于兩方面考慮：一方面是航空公司的盈利能力穩(wěn)定性較差；另一方面是避免空客在與波音的競爭過程中喪失競爭優(yōu)勢。上述分配機制可以使得歐盟在追求減排目標的同時保護國際競爭產業(yè)免受碳中和的影響。2013-2020年間，拍賣配額約占總量的57％，其余配額可免費分配。2021-2030年間，拍賣的配額份額保持不變。此外，ETS還規(guī)定，成員國通過ETS交易獲得碳權拍賣收入后，必須將收入的50％以上用于與氣候和能源有關的投資。根據歐盟最新統(tǒng)計數據，2013-2019年間約有78％的收入被企業(yè)用于與氣候和能源相關的目的。

二是歐盟為了保障碳市場運作的有效性，還采取市場穩(wěn)定儲備機制（Market Stability Reserve）保障碳價穩(wěn)定。伴隨技術進步或金融危機導致經濟萎縮時，碳配額往往出現盈余，例如2018年和2019年歐盟便出現了16.5億噸和13.9億噸的配額盈余，在此情況下碳配額的過?？赡軌旱?a href='http://m.theclergymen.com/tanhangqing/' target='_blank'>碳價并使得ETS的動態(tài)調節(jié)功能失效。歐盟為了避免這一情況的發(fā)生，會在市場穩(wěn)定儲備機制的作用下將原定的碳配額拍賣計劃后移，通過減少配額供給的方式調控并穩(wěn)定碳價。伴隨近年來碳中和的逐步推進以及歐盟的調控，碳配額價格逐漸上漲，強勁的碳價在極大程度上促進了企業(yè)對清潔低碳技術的投資。

三是監(jiān)管框架之外，歐洲還為重點行業(yè)和特殊區(qū)域定制減排方案。除了上述整體監(jiān)管框架以外，歐盟還對個別重點行業(yè)和重點區(qū)域提出量身定做的監(jiān)管要求。行業(yè)方面，例如交通運輸領域，交通運輸的碳排放量在歐洲的排放總量中占比近25%。為了實現碳中和，《歐洲綠色協(xié)議》提出到2050年將交通運輸排放量減少90％，鑒于減排要求較高，歐洲也對這一領域的碳排放管理作出單獨的限制性規(guī)定。首先，歐盟在交通運輸領域的碳排放管理中設定三個優(yōu)先方向，分別是通過充分利用數字技術和科學定價提高運輸系統(tǒng)的效率、加快部署低碳的替代能源并消除運輸電氣化的障礙、盡快轉向零排放汽車。其次是為交通運輸行業(yè)設立獨立的考核標準，如為不同運輸品種設置獨立的考核標準。地區(qū)方面，一些國家或地區(qū)相對較為依賴碳密集型產業(yè)或煤炭開采，歐盟針對此類具有區(qū)域特色的國家制定專門的減排方案。以煤炭密集區(qū)域為例，對于希臘和斯洛伐克等煤炭密集區(qū)域，歐盟于2017年啟動國家工作隊幫助此類區(qū)域進行技術改造。此外，諸如斯洛文尼亞等工業(yè)轉型區(qū)域也有定向支持措施。我國也可借鑒這一思路對中西部等不同區(qū)域實行差異化的監(jiān)管措施。